深圳市城市更新工改政策淺談
分類:地產(chǎn)研究作者:深美林編輯來源:官方渠道發(fā)表于:2020年09月14日
一、政策的迭代
城市第二產(chǎn)業(yè)保護(hù)的目的是保留產(chǎn)業(yè)的多重性和完整性，給與城市發(fā)展強(qiáng)有力的支撐，避免產(chǎn)業(yè)空心化，并且應(yīng)該做到在不同時(shí)期對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有策略的挖掘和開發(fā)。深圳的工改政策經(jīng)歷數(shù)十年迭代，轉(zhuǎn)讓受限、受讓人限制、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、土地年限等政策趨嚴(yán)的情況下，由于深圳土地資源緊缺和產(chǎn)業(yè)政策傾斜，“工改工”成為深圳地產(chǎn)商角逐的重要陣地。
二、政策的梳理
1、初期階段
深圳工改政策經(jīng)過不斷的摸索推進(jìn)管理，從最初頒布的《關(guān)于工業(yè)區(qū)升級改造的若干意見》（深府〔2007〕75號）明確工業(yè)區(qū)升級改造的范圍包括不符合工業(yè)布局規(guī)劃和現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展要求的工業(yè)區(qū)、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的工業(yè)區(qū)、建筑容積率偏低、土地利用率低的工業(yè)區(qū)、內(nèi)部規(guī)劃不合理、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、建筑質(zhì)量差的工業(yè)區(qū)，明確改造方式分為綜合整治、重建和政府征收三種改造方式，確定改造原則和要求、組織實(shí)施和扶持政策。
為推進(jìn)我市工業(yè)區(qū)升級改造試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施并加強(qiáng)后續(xù)管理，《關(guān)于推進(jìn)我市工業(yè)區(qū)升級改造試點(diǎn)項(xiàng)目的意見》（深府辦〔2008〕35號）的發(fā)布加快我市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)第一”，加快推進(jìn)我市舊工業(yè)區(qū)升級改造，文件明確工業(yè)區(qū)升級改造工作的六個(gè)意見以及試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)中應(yīng)把握的五個(gè)問題。
2、規(guī)范階段
2009年12月1日正式印發(fā)《深圳市城市更新辦法》確立了“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與”為基本原則的城市更新體系。《深圳城市更新辦法》是具有重要?dú)v史意義的文件，首次提出了城市更新的概念，而不是之前的“升級改造”，明確其適用范圍覆蓋了各類舊區(qū)。首先，設(shè)立了城市更新單元規(guī)劃制度，提出了多種改造模式和改造方式。其次，明確原權(quán)利人可作為更新改造實(shí)施主體，改造項(xiàng)目無需由“發(fā)展商”實(shí)施，同時(shí)政府鼓勵(lì)權(quán)利人自行改造;最后，《更新辦法》可覆蓋全市范圍各類更新改造類型，是深圳城市更新的重大突破，標(biāo)志著深圳由重點(diǎn)推進(jìn)城中村改造邁向全面城市歷史性新階段。
2012年1月21日印發(fā)的《深圳市更新辦法實(shí)施細(xì)則》，繼續(xù)引導(dǎo)工業(yè)用地置換和改變了工改項(xiàng)目地價(jià)的計(jì)算。《深圳市更新辦法實(shí)施細(xì)則》主要有以下幾點(diǎn)亮點(diǎn)：1、堅(jiān)持并強(qiáng)調(diào)市場化運(yùn)作,輔以政府組織實(shí)施及項(xiàng)目監(jiān)管；2、合理銜接歷史遺留違法建筑處理、國有土地上房屋征收與補(bǔ)償、土地整備、舊城舊村改造、零散危房改造政策；3、對《更新辦法》實(shí)施后的重大問題有針對性地提出解決方案。
3、加強(qiáng)管理階段
2013年“1+6”文件（《深圳市人民政府關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》、《深圳市工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》、《深圳市貫徹執(zhí)行
2013年12月6日正式印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<
4、嚴(yán)管階段
2017年12月22日，深圳市經(jīng)貿(mào)信息委發(fā)布《深圳市工業(yè)區(qū)塊線管理辦法（征求意見稿）》，指出工業(yè)和產(chǎn)業(yè)用地不得建成“類住宅化”，嚴(yán)禁廠房改公寓，規(guī)定M1（土地性質(zhì)為普通工業(yè)用地）和M0（土地性質(zhì)為新型產(chǎn)業(yè)用地），不得建成“類住宅化”，M1單套套內(nèi)建筑面積不得小于1000平方米，MO單套套內(nèi)建筑面積不得少于500平方米。這份文件，從嚴(yán)控建筑設(shè)計(jì)規(guī)定、加大產(chǎn)權(quán)分割面積、提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與分割轉(zhuǎn)讓門檻、首提產(chǎn)業(yè)監(jiān)管回收土地要求等五方面嚴(yán)管"工改工"，被業(yè)內(nèi)人士稱為“深圳史上最嚴(yán)的工改政策”。
2018年6月正式印發(fā)《深圳市綜合整治類舊工業(yè)區(qū)升級改造操作規(guī)定（征求意見稿）》：對城市公共利益用地貢獻(xiàn)的情形進(jìn)行建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)，多措并舉，調(diào)動(dòng)市場積極性參與舊工業(yè)區(qū)綜合整治?！渡钲谑腥嗣裾P(guān)于印發(fā)工業(yè)區(qū)塊線管理辦法的通知》（深府規(guī)〔2018〕14號）：從前期計(jì)劃立項(xiàng)到后期產(chǎn)業(yè)運(yùn)營全面提升管控力度，對工業(yè)區(qū)塊線的基本原則、依據(jù)、定義以及適用范圍進(jìn)行了詳細(xì)說明。從嚴(yán)控建筑設(shè)計(jì)規(guī)定、加大產(chǎn)權(quán)分割面積、提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與分割轉(zhuǎn)讓門檻、首提產(chǎn)業(yè)監(jiān)管回收土地要求等五方面嚴(yán)管“工改工”。主要包括以下內(nèi)容：規(guī)模總量：不少于270平方公里；劃定標(biāo)準(zhǔn)：一級線：保障城市長遠(yuǎn)發(fā)展而確定的工業(yè)用地管理線；二級線：穩(wěn)定城市一定時(shí)期工業(yè)用地總規(guī)模、未來逐步引導(dǎo)轉(zhuǎn)型的工業(yè)用地過渡線。比例：各區(qū)區(qū)塊線內(nèi)的工業(yè)用地的面積不得低于轄區(qū)區(qū)塊線總用地面積的60%。單個(gè)區(qū)塊線內(nèi)的工業(yè)用地面積，原則上不低于該區(qū)塊總用地面積的60%。管理要求：一級線內(nèi)規(guī)劃工業(yè)用地應(yīng)予以嚴(yán)格保護(hù)，原則上不得建設(shè)商品住宅和大型商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施，除因公共服務(wù)設(shè)施、市政和交通基礎(chǔ)設(shè)施（含軌道車輛段、停車場上蓋開發(fā)）、綠地等公共利益需要，原則上不得調(diào)整為其他非工業(yè)用途。二級線內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地在本辦法有效期內(nèi)應(yīng)予以保留，除因公共服務(wù)設(shè)施、市政和交通基礎(chǔ)設(shè)施（含軌道車輛段、停車場上蓋開發(fā)）、綠地等公共利益需要，以及為促進(jìn)產(chǎn)城融合確需安排的會(huì)議展示、商業(yè)零售、餐飲酒店等配套設(shè)施外，原則上不得作為其他非工業(yè)用途。
2019年3月15日，深圳深圳市規(guī)劃與自然管理局發(fā)布了《深圳市拆除重建類城市更新單元計(jì)劃管理規(guī)定》其中最引人關(guān)注的是第六條，該條規(guī)定：在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施支撐的前提下，規(guī)劃為工業(yè)的舊工業(yè)區(qū)，可申請按照簡易程序調(diào)整法定圖則用地功能建設(shè)人才住房、安居型商品房或公共租賃住房。
2019年5月16日，深圳市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《關(guān)于規(guī)范已出讓未建用地土地用途變更和容積率調(diào)整的處置辦法》(深府辦規(guī)〔2019〕3號，以下簡稱《處置辦法》)已正式發(fā)布，有效期五年。對于由工業(yè)、物流倉儲(chǔ)用地等變更為居住用地的，《處置辦法》要求需按照生效法定圖則確定的容積率核算建筑面積。其中，住宅部分均建設(shè)為可銷售的人才住房，配套商業(yè)部分按照有關(guān)管理規(guī)定建設(shè)和銷售。
2020年4月22日，深圳市住房和建設(shè)局關(guān)于印發(fā)《深圳市住房發(fā)展2020年度實(shí)施計(jì)劃》的通知，其中明確了2020年商品住房總體目標(biāo)計(jì)劃安排用地125公頃、建筑面積約8563萬平方米，計(jì)劃供地?cái)M建設(shè)6.3萬套。其中，供地方面，包括新供應(yīng)用地50公頃,更新整備用地75公頃。通知強(qiáng)調(diào)，我市居住用地占建設(shè)用地的22.6%，遠(yuǎn)低于25%-40%的下限國家標(biāo)準(zhǔn)，難以滿足人口快速增長條件下的住房需求增長和品質(zhì)提升要求。結(jié)合《深圳市國土空間總體規(guī)劃》和“十四五”住房發(fā)展規(guī)劃研究，建議通過新供應(yīng)居住用地、工業(yè)用地功能調(diào)整等多種渠道，實(shí)現(xiàn)居住用地占全市建設(shè)用地比例逐步提高至25%。
三、政策的影響
政策頻繁調(diào)整下，類住宅化和傳統(tǒng)商業(yè)地產(chǎn)模式逐漸受到限制，在實(shí)際項(xiàng)目中越來越難以操作?！渡钲谑泄I(yè)區(qū)塊線管理辦法》在已在建筑設(shè)計(jì)、轉(zhuǎn)讓對象設(shè)置了嚴(yán)苛門檻，企業(yè)通過工改之名，行房地產(chǎn)售賣之實(shí)這種“掛羊頭賣狗肉”的渠道基本被斬?cái)啵愖≌Ｊ轿磥韺?huì)遭遇更大的政策限制。此外，房地產(chǎn)調(diào)控政策中商務(wù)公寓只租不售、暫停非自然人購買住房的規(guī)定對以“高周轉(zhuǎn)”模式為生的房企形成較大壓力，傳統(tǒng)商業(yè)地產(chǎn)的發(fā)展空間也被進(jìn)一步壓縮。
工改政策的不斷變更迭代對深圳市工改的影響主要是合理引導(dǎo)城市更新，調(diào)整拆除重建類項(xiàng)目構(gòu)成，嚴(yán)格控制“工改商”“工改居”，大幅度提高城市更新中舊工業(yè)區(qū)“工改工”比例，支持國有企業(yè)參與“工改工”項(xiàng)目改造，簡化單一權(quán)利主體城市更新“工改工”項(xiàng)目流程，將審批時(shí)限壓縮三分之一，放寬舊工業(yè)區(qū)綜合整治準(zhǔn)入條件，適度提高開發(fā)強(qiáng)度，鼓勵(lì)企業(yè)在符合規(guī)劃、安全標(biāo)準(zhǔn)且不改變用途的前提下，通過廠房加層、廠區(qū)改造、內(nèi)部用地整理等途徑提高土地利用率，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，更好的完善落實(shí)“產(chǎn)業(yè)第一”的發(fā)展思路。
